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新时代自然资源法治建设的新任务——写在第八个国家宪法日来临之际
来源:中国自然资源报 发布时间:2021-12-03 [打印本页] [关闭窗口]

新时代自然资源法治建设的新任务

——写在第八个国家宪法日来临之际

自然资源部法规司司长 魏莉华

在举国上下深入学习贯彻党的十九届六中全会精神之际,我们迎来了第八个国家宪法日和第四个宪法宣传周。今年宪法宣传周的主题是“以习近平法治思想为指引 坚定不移走中国特色社会主义法治道路”。宪法是国家的根本大法,是治国安邦的总章程。在宪法的指引下,中国特色社会主义法治体系紧跟社会的脚步不断向前发展,日益完善。“法治兴则国兴,法治强则国强。”深入开展宪法宣传教育活动,大力弘扬宪法精神,对于贯彻落实习近平法治思想具有重要意义。

全面依法治国的关键是建设法治政府

2021年8月,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》(以下简称2021年《纲要》),这是继《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》《法治中国建设规划(2020-2025年)》之后,当代中国法治建设领域的又一份纲领性文件,标志着法治政府建设整体上已经正式迈进“规划引领”的新时代。

2021年《纲要》是新发展阶段全面建设法治政府的奋斗宣言和行动纲领,彰显了新发展阶段法治政府建设的新要求、新目标和新任务,更加凸显党的全面领导和以人民为中心,更加彰显内部系统整合和外部全面融会贯通,更加顺应科技创新时代的发展趋势,是全面贯彻习近平法治思想的重大举措,是新时代法治政府建设的“路线图”和“施工图”。

习近平总书记多次强调,推进全面依法治国,法治政府建设是重点任务和主体工程,对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用,要率先突破。

政府是指从国务院到乡镇人民政府的各级人民政府及其工作部门,也称国家行政机关。国家行政机关是国家权力机关的执行机关,它的最大使命和功能就是执行国家的法律。政府工作和人民群众息息相关,政府机关做到依法行政,获益最大的是人民群众。因此可以说,只有政府成为法治政府,国家才可能成为法治国家,社会才可能成为法治社会。习近平总书记明确指出,领导干部尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法,人民群众看在眼里、记在心上,并且会在自己的行动中效法。我国法治社会的建设基础相对薄弱,与广大人民群众联系最密切、承担法律实施最主要任务的行政机关及其工作人员,不仅可以通过行政执法树立并强化法治的权威,还可以充分发挥动员社会、教育群众、文化培育等功能。法律的有效实施需要政府发挥引领示范作用。唯有政府守法诚信,在实施各项行政活动过程中坚守法治底线,信守承诺,不朝令夕改,不破坏人民群众对政府的合理期待,才能真正树立法律权威,使人民群众真正做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法,也才能真正带动实现全民守法。为此,各级政府必须坚持依法行政,恪守法定职责必须为、法无授权不可为,把政府活动全面纳入法治轨道,建设法治政府。

自然资源法治建设是法治政府建设的重要组成部分

自然资源主管部门作为政府的职能部门,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。自然资源主管部门能否依法行政,依法行政的水平如何,直接关系国家生态文明建设的推进,关系国家粮食安全、社会安全和资源安全,关系广大人民群众重大财产权益的保护。自然资源法治建设是法治政府建设的重要组成部分,必须把法治理念、法治思维和法治原则贯穿到自然资源管理的全过程和各个环节,不断推升自然资源法治建设的能力和水平。

自然资源法治建设直接关系国家生态文明建设的推进。自然资源主管部门是党和国家机构改革中新组建的部门,是国家生态文明建设的主力军。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设,将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。习近平总书记多次强调,良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉;环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福。保护生态环境,必须依靠制度、依靠法治;用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。在习近平生态文明思想的指引下,我国生态文明法治建设不断完善。2018年通过的《宪法修正案》将“美丽中国”建设作为国家的根本任务写入序言,并赋予了国务院领导和管理生态文明建设的职权,为建设生态文明法治体系奠定了宪法基础。2020年通过的《民法典》,以完整的“绿色规则体系”开创了世界绿色民法典之先河。《刑法修正案》的颁布实施使《刑法》承担起生态文明时代惩治资源环境犯罪、预防资源环境风险的新使命。《民事诉讼法》《行政诉讼法》的修订则建立了具有中国特色的环境公益诉讼制度。《土壤污染防治法》《长江保护法》《环境保护法》《土地管理法》《森林法》等重要法律也相继出台和修订。“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”的生态文明制度体系,自然资源资产产权和用途管制、生态保护红线、生态保护补偿等生态文明重大制度体系基本确立。推进自然资源法治建设,就是要把国家生态文明法治体系的各项要求落实到立法、执法、普法和矛盾纠纷化解的全过程,履行好党中央赋予自然资源主管部门的“两统一”职责。

自然资源法治建设直接关系国家粮食安全、社会安全和资源安全。随着工业化、城镇化的快速推进,如何正确处理好保护与发展的关系,成为各级自然资源主管部门面临的突出问题。耕地保护事关国家粮食安全,征地制度改革事关农村稳定和国家社会安全,矿产资源管理事关国家资源能源安全。推进自然资源法治建设,就是要求各级自然资源主管部门认真履行好《土地管理法》和《土地管理法实施条例》赋予的保护耕地、合理利用土地的法定职责,按照“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的要求,做好被征地农民的补偿安置工作,深化矿业权出让制度改革,完善矿区生态保护修复制度,发挥好自然资源法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

自然资源法治建设直接关系人民群众重大财产权益的保护。自然资源主管部门管理的土地、矿产资源、森林草原、海域等,既是国家重要的自然资源,也是人民群众最重要、最有价值的资产,特别是自然资源主管部门负责的不动产登记工作,更是关系人民群众切身利益的房地产的安全。自然资源主管部门能否依法行政,依法行政的水平如何,人民群众的感受最为直接和深刻。

推进自然资源法治建设,就是要求自然资源主管部门的工作人员牢固树立人民公仆意识,把人民放在心中最高位置,保持同人民群众的密切联系,倾听人民意见和建议,接受人民监督,努力为人民服务。同时,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,用制度的笼子管住权力,用法治的缰绳驾驭权力。

全力打造自然资源法治建设升级版

自然资源部组建以来,部党组高度重视自然资源法治建设,坚持围绕中心、服务大局、突出重点,聚焦党中央重大决策部署,聚焦人民群众所思所盼所愿,统筹立、改、废、释,全面完善自然资源管理法律、行政法规、部门规章和规范性文件,既通过深化改革完善自然资源法治,又通过更完善的自然资源法治保障自然资源改革创新,确保重大改革于法有据。2021年《纲要》描绘了法治政府建设的宏伟蓝图,提出建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”的法治政府。新时代自然资源法治建设必须全面贯彻落实2021年《纲要》确立的各项任务,全力打造自然资源法治建设的升级版。

自然资源法治建设必须坚持和加强党的全面领导。党的领导是社会主义法治的根本特征,也是社会主义法治的政治方向和优势所在。2021年《纲要》将“把法治政府建设放在党和国家事业发展全局中统筹谋划”作为法治政府建设的指导思想之一,将“坚持党的全面领导,确保法治政府建设正确方向”作为法治政府建设的首要原则,将“加强党的领导,完善法治政府建设推进机制”作为主体内容之一单独作出详细规定,更加凸显“坚持和加强党的全面领导”在法治政府建设中的引领作用,确保法治政府建设始终能够坚持正确的政治方向。自然资源法治建设必须把坚持和加强党的领导放在首位,把坚持党总揽全局、协调各方的领导核心地位落到实处,全面贯彻落实习近平法治思想,强化自然资源主管部门党政主要负责人推进自然资源法治建设第一责任人职责。

习近平总书记指出,领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权,是全面依法治国的关键。领导干部必须带头尊崇法治、敬畏法律,了解法律、掌握法律,遵纪守法、捍卫法治,厉行法治、依法办事,不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,做尊法学法守法用法的模范,以实际行动带动全社会尊法学法守法用法。各级自然资源主管部门要落实党中央要求,不断完善党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的约束机制,督促各级领导干部在法治之下而不是法治之上或法治之外想问题、作决策、办事情。

自然资源法治建设必须始终坚持以人民为中心。法治是治国理政的基本方式,必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程,让法律及其实施充分体现人民意志。2021年《纲要》在法治政府的目标设定上,将“人民满意”新增为建设标准,充分彰显了新发展阶段法治政府建设的人民性。“以人民为中心”在法治上的体现,就是以人民至上为原则,确立人民的主体地位;以人民福祉为宗旨,维护人民的合法权利;以人民关切为导向,回应人民的利益期待。自然资源主管部门承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责,自然资源管理涉及人民群众最重要、最有价值的财产权益,就人民群众的获得感和满意度而言,担负着彰显社会公平正义的神圣使命。全面推进自然资源法治建设,必须从解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手,从人民群众最关心的事情做起,从解决人民群众意见最大的领域入手,依法履行法定职责,不但要努力让人民群众在每一个自然资源行政复议案件中感受到公平正义,而且要努力让人民群众在每一个自然资源执法行为中都能看到风清气正、从每一项自然资源执法决定中都能感受到公平正义。

自然资源法治建设必须强化绿色发展的法治保障。强化绿色发展的法治保障,就是要以绿色发展原则指导自然资源法治建设,将绿色原则具体化、制度化。要进一步完善自然资源法律体系,加快推进《国土空间开发保护法》《自然保护地法》《不动产登记法》《湿地保护法》等法律的制定出台,推进《矿产资源法》《草原法》《野生动物保护法》等法律的修订,不断提高法律规则的系统化程度,要在自然资源各部门法中植入绿色发展原则的理念和要求,以绿色发展原则指导自然资源执法活动。要强化自然资源保护执法,推进生态环境公益诉讼监督,完善生态修复法律制度。要在宪法规定的自然资源国家所有制基础上,建立健全符合绿色发展原则的自然资源产权法律制度和交易法律制度,解决自然资源所有权和用益权虚置问题,推进自然资源节约、高效、循环利用。要强化绿色发展的法律和政策保障,完善“绿色金融”“绿色技术创新”相关法律支撑。

自然资源法治建设必须强化对权力的监督和制约。权力不论大小,只要不受制约和监督,都可能被滥用。任何国家,法治的重心都是制约和控制行政权力,防止其滥用和异化。自然资源主管部门在自然资源出让、自然资源保护和开发利用、国土空间规划、生态保护和修复等方面负有多项行政权力。自然资源法治建设必须把解决对行政权力的监督和制约放在重要位置,完善自然资源管理重大行政决策程序,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为自然资源管理重大行政决策的法定程序。要坚持科学决策、民主决策、依法决策的统一。各级自然资源主管部门主要负责人作出重大决策前,应当听取合法性审查机构的意见。要把是否遵守决策程序制度、是否做到依法决策作为对各级自然资源主管部门主要负责人开展考核督察的重要内容,防止个人专断、搞“一言堂”。要严格实施规范性文件合法性审查制度,用法治给行政权力定规矩、划界限。要进一步推进严格规范公正文明执法,规范行政执法自由裁量权,切实解决关系人民群众切身利益的执法问题,确保自然资源管理法律有效实施。

自然资源法治建设必须注重基层法治能力建设。基层是政府治理的基础,是政策、法律实施的“最后一公里”,也是自然资源法治建设的短板和薄弱环节。对此,要从构建简约高效的基层管理体制和执法体制等方面,推动基层自然资源主管部门切实加强法治能力建设。要全面推行扁平化和网格化管理,推进编制资源向基层倾斜,破解基层责权不匹配,法治人才匮乏等难点。要将基层管理迫切需要且能有效承接的自然资源执法事项下放给基层,坚持依法下放、试点先行,坚持权随事转、编随事转、钱随事转,确保放得下、接得住、管得好、有监督。

自然资源法治建设必须健全守信践诺机制。诚信原则是行政法的基本原则。诚信政府要求政府及其公务人员尊重事实、实事求是、信守承诺,防止政策朝令夕改,缺乏稳定性与持续性。自然资源主管部门要建立政务诚信监测治理机制,建立健全政务失信记录制度,将违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台并向社会公开,强化社会监督。要建立健全政府失信责任追究制度,加大失信惩戒力度,重点治理债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域的政府失信行为。

自然资源法治建设必须注重用法治手段应对突发事件。各级自然资源主管部门必须提高运用法治思维和法治方式应对突发事件的能力,牢固树立工作越是重要、事情越是紧急,越要坚持依法行政的理念,严格依法实施应急举措,在处置重大突发事件中推进自然资源法治建设。要完善突发事件应对制度,加强突发事件监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等机制建设。健全突发事件应对征收、征用、救助、补偿制度,规范相关审批、实施程序和救济途径。要提高突发事件依法处置能力,强化突发事件依法分级分类施策,增强应急处置的针对性和实效性。要引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对,健全社会应急力量备案登记、调用补偿、保险保障等制度。

自然资源法治建设必须公开透明。公开透明既是为了保障公众的知情权,也是监督自然资源主管部门依法行政、促进其积极为公民和社会提供优质服务的重要手段。自《政府信息公开条例》实施以来,因征地信息公开引发的自然资源行政复议和行政诉讼案件持续高位运行。各级自然资源主管部门要认真贯彻执行“以公开为原则、不公开为例外”的现代政府理念,大力推进征地信息的主动公开,严格落实新修改的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》确立的一系列程序机制,依法保障被征地农民的合法权益不受侵害。同时,要全面推进政务公开,推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。要全面实行自然资源行政复议决定书和补充耕地地块的主动公开,全面提升自然资源管理的透明度,避免暗箱操作、权力寻租,倒逼自然资源主管部门依法履职。

自然资源法治建设必须善于运用信息网络技术。随着信息社会的到来,数字化、网络化、智能化深入发展,必须推进数字赋能,着力实现自然资源管理信息化与法治化的深度融合,大力提升自然资源法治建设的数字化水平。要加快推进自然资源管理信息化平台建设,尽快建成从部到省、市、县的政务服务平台,实现网上自然资源管理全覆盖。同时,要加快推进自然资源管理服务向移动端延伸。要尽快建设自然资源法律法规规章行政规范性文件统一公开查询平台。要加快推进自然资源管理政务数据有序共享,健全政务数据共享协调机制,构建全国一体化政务大数据体系,推进政府和公共服务机构数据开放共享,优先推动民生保障、公共服务、市场监管等领域政府数据向社会有序开放。要切实维护数据安全,严格落实《数据安全法》,保护个人、组织与数据有关的权益,建立健全国家数据安全管理制度,落实自然资源主管部门数据安全保护的责任。要深入推进以“互联网+监管”为依托的远程监管、移动监管和信用监管,为精准监管、靶向监管、科学监管和有效监管提供坚实保障,增强人民群众对政府监管能力的信心。